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Augusto Barbera - Conferenza -
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Augusto Barbera - Conferenza -
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Perché la costituzione

Perché la riforma? Le ragioni possono essere sintetizzate in quattro punti.

In primo luogo , per semplificare l’architettura istituzionale dell’Unione.Le istituzioni europee erano finora cresciute per addizioni successive :alla Comunità economica europea si era sovrapposta la Unione europea; ad essi si erano affiancate altre forme di cooperazione c.d. rafforzata –che vedono impegnati in modo non simmetrico gli Stati dell’Unione - nei settori della politica estera ,della sicurezza e della giustizia . In alcuni casi l’Unione , adottando il c.d. metodo comunitario, è in grado di assumere le decisioni necessarie attraverso le istituzioni della Comunità; in altri casi è necessaria una trattativa fra singoli Stati attraverso il c.d.metodo intergovernativo. Ma anche le deliberazioni delle istituzioni europee sono soggette a procedure complesse e non sempre trasparenti, condizionate da poteri di veto e di condizionamento dei Governi nazionali; fenomeni tutti che si sarebbero aggravati con l’allargamento agli altri 12 Paesi .

In secondo luogo per dare più visibilità e autorevolezza agli organi di governo dell’Unione delimitando talune competenze ma estendendo nel contempo le competenze dell’Unione stessa ai settori della politica estera e della politica della sicurezza comune ,necessarie per fare fronte alle nuove sfide della globalizzazione e della lotta al terrorismo internazionale.

In terzo luogo per assicurare più forte controllo e legittimazione democratica , per superare il c.d. deficit democratico dell’Unione , evitando che decisioni essenziali per la vita dei cittadini venissero adottate da organi privi di legittimazione democratica diretta ,siano essi formati da rappresentanti dei Governi ovvero dagli “eurocrati” della Commissione europea o di altre istituzioni comunitarie.

In quarto luogo per adottare una Comune Carta dei diritti incorporando il lavoro già svolto dalla precedente Convenzione insediata dopo il vertice di Colonia del 1999 andando al di là delle decisioni della Conferenza di Nizza che non consentivano una piena efficacia alla Carta stessa.

Le premesse per una Unione federale?

Vedremo più avanti se siamo di fronte ad una vera Costituzione o ancora a un Trattato. Quanto ai contenuti non mancano delusione critiche e scetticismi (di segno diverso che talvolta si elidono a vicenda) da una parte e qualche enfasi di troppo dall’altro. Io credo che si debba dare un giudizio nel complesso positivo del testo: forse “il meglio del possibile”. Con il progetto approvato dalla Convenzione non solo si sono fatti importanti passi in avanti in ordine alla semplificazione e individuazione delle responsabilità dei vari organi e si sono assicurate più forte legittimazione e maggiore controllo democratico ma io credo che si possa anche affermare che sono state poste le premesse per l’evoluzione (certo non scontata) dell’Unione (ancora giuridicamente una “Confederazione fra Stati”) verso strutture di tipo federale ispirate ai principi del costituzionalismo liberaldemocratico .

La nuova Costituzione delinea infatti con maggiore chiarezza i compiti dell’Unione ponendo le premesse per una evoluzione in senso federale delle sue strutture . Se questo è possibile ce lo dirà la politica :ce lo diranno intanto i referendum che si svolgeranno nel Regno Unito e in Svezia; ce lo dirà la capacità dei governi di presentarsi con una politica estera comune ( certamente non hanno giovato le divisioni in ordine al conflitto in Iraq) o di affrontare in modo coordinato le politiche economiche necessarie per coniugare la stabilità dell’Euro con le esigenze dello sviluppo.

Le condizioni potrebbero essere non molto lontane rispetto a quelle che la grande dottrina giuspubblicistica tedesca individuava nel secondo Reich costruito da Bismarck e che sono state portate, assieme ad altre , come modello per distinguere un “Bundestaat” - uno Stato federale – da un “Staatenbund” - una Confederazione di Stati - , fra esse il diritto di ingerenza del Reich, la prevalenza del diritto del Reich, la c.d. esecuzione federale secondo norme di diritto pubblico..

Vediamo comunque da vicino il nuovo volto dell’Unione. Essa avrà competenze esclusive ( regime doganale, regole di concorrenza necessarie per il funzionamento del mercato interno,politica monetaria,politica commerciale comune,conservazione delle riasorse biologiche marine), competenze concorrenti con quelle degli Stati membri (coesione economica,sociale e territoriale ambiente ,trasporti, energia,reti transeuropee, agricoltura, materie relative allo spazio di libertà sicurezza e giustizia), compiti di sostegno e di coordinamento in altre materie che rimangono di competenza degli Stati (industria,cultura,politica economica) , nonché in materia di politica estera e di sicurezza comune ,”ivi compresa la definizione progressiva di una politica di difesa comune che può condurre a una difesa comune”(art. I-15).

Positivo al fine di meglio delineare le rispettive responsabilità il rafforzamento del principio di sussidiarietà ( e quello collegato di proporzionalità), in base al quale le decisioni devono essere assunte nella dimensione più adeguata (sovranazionale, nazionale o anche regionale) evitando pesanti e inutili forme di centralizzazione: non solo Parlamento e commissioni devono tenerne conto e riesaminare la decisione adottata su richiesta di un terzo dei parlamenti ma il rispetto di tale principio diviene “giustiziabile” davanti alla Corte di giustizia su iniziativa dei Parlamenti nazionali.

Non si può certo dire che i principi del costituzionalismo moderno siano soddisfatti pienamente dalla nuova Costituzione ma almeno i due principi della separazione dei poteri e della responsabilità cominciano a delinearsi in modo progressivamente meno ambiguo di quanto non sia finora avvenuto.

In questo quadro va sempre più delineandosi , infatti, una sorta di tripartizione dei poteri ,in particolare un vero e proprio potere legislativo europeo.

L’attività dell’Unione e delle sue istituzioni , nonché le attività dei cittadini dell’Unione nelle naterie di competenza dell’Unione stessa, saranno regolate da leggi ( gli attuali regolamenti) e leggi quadro (le attuali direttive) .Esse sarenno di iniziativa della Commissione europea ( cui spetta l’iniziativa esclusiva, tranne in alcune materie fra cui quella relativa al c.spazio di libertà ,sicurezza e giustizia :art. I 41) ed approvate secondo un procedimento di codecisione dal Consiglio dei Ministri e dal Parlamento europeo.

Questo ultimo per la prima volta assume – e il punto va sottolineato - un ruolo di organo di colegislazione e non solo un ruolo meramenete politico-rappresentativo chiamato ad esprimere voti o pareri.Aggiunte queste competenze a quelle in ordine al bilancio dell’Unione e alla elezione del presidente della Commissione si può intravvedere una crescita significativa della rappresentanza politica europea: diviene un vero Parlamento. Le elezioni del giugno scorso non hanno fatto registrare un altrettanto significativo interesse della opinione pubblica europea ma finora , in effetti, il Parlamento europeo non era apparso collocato in una posizione strategica per lo sviluppo dell’Europa.

Il procedimento per l’approvazione delle leggi europee può favorire un processo federalizzante, ricalcando un sistema tipico degli Stati federali, in cui è presente contemporaneamente una Camera politica, che esprime gli indirizzi politici complessivi (il Parlamento europeo) ed un’altra Camera che esprime invece la volontà degli Stati (il Consiglio dei Ministri).

E’ vero :c’è un problema .Il luogo dove si esprime la volontà degli Stati, non è un generale Consiglio per gli affari legislativi, come era stato proposto inizialmente , ma esso sarà formato di volta in volta dai ministri nazionali competenti nei vari settori (economia,agricoltura,trasporti , ecc.). Mancherà un luogo in cui si possano esprimere indirizzi politici che vadano al di là dei singoli ministri di settore ,che non siano il frutto consociativo della contrattazione fra Ministri portatori di interessi parziali (è prevista solo il Consiglio nella formazioen “Affari generali” con il compito di assicurare la coerenza delle varie formazioni settoriali) ma non si può trascurare l’apporto unificante che potrà essere svolto dal Parlamento europeo.

La funzione di governo è svolta dal Consiglio europeo, composto dai Capi di Stato o di Governo dell’Unione presieduto da un Presidente del Consiglio, eletto a magioranza qualificata per un periodo di due anni e mezzo ; un presidente a tempo pieno quindi e non più uno dei Capi di governo a rotazione semestrale ,che potrà assicuare con la propria leadership, anche sul piano simbolico, maggiore efficienza e maggiore unità.

In coerenza con gli “orientamenti e le priorità politiche generali” fissati dal Consiglio europeo spetta alla Commissione svolgere funzioni “di coordinamento,di esecuzione e di gestione”, di gestione del bilancio dell’Unione e dei programmi comunitari, nonché di iniziativa legislativa, di vigilanza sull’applicazione del diritto dell’Unione .La Commissione, eletta per cinque anni, ha un suo Presidente – il Presidente della Commissione -eletto dal Parlamento europeo “tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo” , a maggioranza dei membri che lo compongono , sulla base di una proposta del Consiglio formulata a maggioranza qualificata .La Commissione risponde della propria attività al Parlamento europeo ,che può adottore una mozione di censura nei suoi riguardi costringendola alle dimissioni: una formula che ricorda i modelli propri della forma di governo parlamentare .

Nella prima composizione la Commissione sarà formata da un cittadino di ciascuno degli Stati membri mentre dal 2011 sarà formata da 2/3 degli Stati che comporranno l’Unione ( da 18 commissari presumibilmente ), tornando così a sottolineare la funzione della Commissione in cui non devono essere rappresentati gli interessi dei vari Stati ma deve curare in modo imparziale gli interessi generali dell’Unione.

La unificazione delle due figure, Presidente del Consiglio e Presidente della Commissione era stata proposta senza successo nella Convenzione ma non appare bizzarra –come pure è stato detto – la scomposizione delle due figure . Una diarchia fra due figure di vertice è già conosciuta in altri ordinamenti, per esempio nella Costituzione francese fra Presidente della Repubblica e Presidente del Consiglio . La unificazione delle due figure avrebbe potuto farci cadere probabilmente nella “intergovernamentalizzazione “della Commissione, qualora il Presidente fosse stato sensibile,come prevedibile , agli impulsi del Consiglio, più che stimolare la “comunitarizzazione “di tutte le istituzioni europee.

Il Consiglio dei Ministri , formato dai Ministri dei vari paesi membri, svolge una funzione a cavallo fra l’attività normativa e quella di governo atteso che ha ,come si è visto, una funzione di codecisione con il Parlamento per le leggi europee e per il bilancio ma svolge altresì , in alcune sue formazioni anche compiti di promozione, di controllo e di elaborazione di programmi comuni. Importante in particolare l’ECOFIN ,il Consiglio dei Ministri,dell’economia ,cui spetta assieme Commissione gestire il Patto di stabilità e svolgere la funzione di interlocutore della Banca centrale europea, la cui indipendenza viene sollennemente ribadita nella Costituzione.

Di particolare rilievo sarà – o almeno si spera – il Ministro degli affari esteri dell’Unione . Oggi la politica estera dell’Unione era stata divisa fra un esangue “Alto rappresentante per la politica estera e la sicurezza comune” ,il c.d. “Mister Pesc”,con funzioni di segretario del Consiglio, e il Commissario alle relazioni esterne della Commissione . Il nuovo Ministro degli Esteri sarà nominato a maggioranza qualificata dal Consiglio europeo, d’intesa con il Presidente della Commissione, ed ha il compito “guidare la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione”contribuendo alla elaborazione di detta politica e attuandola “in qualità di mandatario “del Consiglio.In tale veste presiederà il Consiglio dei Ministri degli esteri dei vari Paesi e sarà altresì uno dei vicepresidenti delala Commissione (è definito “a doppio cappello”, in realtà triplo).

La presenza di un Presidente del Consiglio a pieno tempo e la previsione del Ministro degli Esteri possono rappresentare un prima risposta al problema del coordinamento della politica estera degli Stati e alla definizione di una politica estera dell’Unione.

Ci sono le premesse perché l’Europa possa finalmente dotarsi del famoso numero di telefono ironicamente richiesto dall’ex segretario di Stato americano Kissinger? Al Consiglio europeo spetterà definire gli orientamenti generali della politica estera e il Ministro degli Esteri presiederà inoltre il Consiglio dei Ministri degli “Affari esteri” dei vari Paesi dell’Unione .Il limite più forte ,sotto il profilo istituzionale, è dato dal fatto che sia il Consiglio che il Consiglio dei Ministri ,a differenza di quanto previsto in altre materie, possono decidere solo all’unanimità (tranne alcune limitate eccezioni) .Una via di uscita potrà essere data in alcune occasioni dall’art. III 201 che prevede “l’astensione tollerante”di uno Stato non d’accordo sulla decisione di politica estera assunta ma disponibile ad astenersi da azioni che possano contrastare o impedire l’azione dell’Unione nonché la c.d.”passerella” per la quale il Consiglio europeo può adottare all’unaninità una decisione europea che preveda che, su una determinata questione, il Consiglio deliberi a maggioranza qualificata (art. I 39.8): in questi due casi la Costituzione si affida ,come è evidente , soprattutto alle virtù della politica.

Poche le novità per quanto riguarda la funzione giurisdizionale:continua ad essere svolta dalla Corte di giustizia,formata da un giudice per ogni Stato membro, e dal Tribunale di primo grado i cui compiti sono ribaditi nel nuovo testo e che riguardano le controversie fra gli Stati membri,fra l’Unione e gli Stati membri,fra cittadini europei e Unione. In breve spetta a tali organi (art.I 28) assicurare “il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione della Costituzione” fermo restando che viene sancito in Costituzione quanto progressivamente elaborato dalla giurisprudenza comunitaria ,e che è tipico delle Unioni federali vale a dire che “la Costituzione e il diritto adottato dalle istituzioni nell’esercizio delle competenze a queste attribuite hanno prevalenza sul diritto degli Stati membri”(art. I 5 bis).


 

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